Martin Kunštek
27. 11. 2017
Ústavní krizi, která hrozí vzniknout v důsledku nekompatibility vítěze voleb s ostatními politickými stranami, které se dostaly do Poslanecké sněmovny, a prohlášení prezidenta republiky, že je možné nechat vládnout menšinovou vládu bez důvěry i do konce volebního období, může vyřešit pouhých šest vět. Opoziční strany by je ovšem musely společně napsat do Ústavy. Hlasů na to mají v obou parlamentních komorách dost. Těch šest vět zní takto:
1. „Usnesení Poslanecké sněmovny zavazuje vládu“. Tato věta by mohla být doplněna do článku 68 odstavce 1., hned za stávající text, který stanoví, že „Vláda je odpovědna Poslanecké sněmovně.“. Také by ji samozřejmě bylo možné dát do článku 68 jako samostatný odstavec.
2. Druhá věta by mohla tu první zpřesňovat ohledně výkladu. Konkrétně takto: „Právní úkon vlády nebo člena vlády, který je v rozporu s usnesením Poslanecké sněmovny dle čl. 68 odst. 1 věty druhé, je neplatný od počátku“. Tato věta by mohla v článku 68 tvořit samostatný odstavec.
3. Úplnou kontrolu nad činností vlády, která je přepokládána již v nynějším ústavním článku 68 by poslanci jako sbor mohli získat větou: „Právní úkon vlády, člena vlády nebo právní předpis vydaný vládou nebo jejím členem, může Poslanecká sněmovna zrušit svým usnesením.“. Tuto větu by bylo možné vložit buď jako samostatný odstavec do článku 68, nebo též do článku 76, který upravuje rozhodování vlády. Sněmovna by s ní získala i kontrolní pravomoc nad nařízeními vlády a vyhláškami.
4. Funkčnost kontrolního systému za všech okolností, tedy i v případě rozpuštění Sněmovny, by mohla zajistit věta: „V době, kdy je Poslanecká sněmovna rozpouštěna, vykonává její kontrolní pravomoci vůči vládě Senát“. Opět by bylo možné tuto větu vložit jako samostatný odstavec do článku 68, nebo též do článku 33 či 35, které upravují problematiku rozpouštění Sněmovny a pravomoci Senátu během doby, kdy je Sněmovna rozpuštěna. Klidně by také všechny čtyři předchozí věty mohly tvořit i samostatný článek 68a.
5. Obě komory by rovněž mohly posílit svoji kontrolní pravomoc nad činností vlády v rámci Evropské unie. Problematiku dnes upravují jednací řády obou komor, z nichž by se do Ústavy dala převzít jednoduchá formulace: „Stanovisko Poslanecké sněmovny i stanovisko Senátu ve věci připravovaného rozhodnutí mezinárodní organizace nebo instituce zavazuje vládu.“.
6. V zájmu zamezení sporů o výklad tohoto ustanovení by mohla být doplněna zpřesněním: „Vláda nesmí v mezinárodní organizaci nebo instituci souhlasit s připravovaným rozhodnutím, jestliže k němu, nebo k jeho části, vyslovila svůj nesouhlas některá z komor Parlamentu.“
Pátou a šestou větu by bylo možné vložit do článku 10b odstavce 2 za stávající větu „Komory Parlamentu se vyjadřují k připravovaným rozhodnutím takové mezinárodní organizace nebo instituce způsobem, který stanoví jejich jednací řády“. Posílení pravomocí Senátu by ostatně mohlo přimět i senátory, aby novelu Ústavy schválili potřebnou většinou.
Taková novela Ústavy by se vešla na tři stránky včetně důvodové zprávy. Mohla by být do jara projednána, schválena a vyhlášena ve Sbírce zákonů. Její schválení by mohlo být dokonce rychlejší než tři pokusy o sestavení vlády s následnými žádostmi o vyslovení důvěry.
Pokud by si zákonodárci „trochu pospíšili“, tak by se to dalo stihnout i rychleji. Andrej Babiš, jako vítěz voleb, který však pouze se svojí stranou ANO nedisponuje nadpoloviční většinou poslanců, by rázem přestal představovat „nebezpečí“ pro zbytek společnosti, který jej nevolil. O nějakém ohrožení svobody nebo demokracie by nemusela být už ani řeč. I menšinová a klidně jednobarevná Babišova vláda by musela, stejně jako kterákoli jiná, vládnout podle platných zákonů. Bez dohody s ostatními, nebo aspoň s části zákonodárců, která by tvořila nadpoloviční většinu, by tak Babiš nemohl měnit nejen zákony, na což potřebuje souhlas Parlamentu, ale ani vládní nařízení a ministerské vyhlášky. Pro ostatní strany by to představovalo výhodu, že by jednání Babišovy vlády mohli účinně korigovat bez nutnosti se s Babišem „ušpinit“. Tedy bez rizika, že dopadnou jako sociální demokraté v minulém volebním období, kteří na vládnutí s Babišem doplatili ztrátou dvou třetin mandátů ve volbách. Babiš, jako vítěz voleb, by tedy dostal možnost vládnout. Ovšem nikoli jako diktátor, který si může kdykoli na kohokoli „zakleknout“. Činnosti, které jsou nežádoucí z pohledu většiny společnosti, která ANO nevolila, by Sněmovna mohla Babišovi „zatrhnout“ svým usnesením, popřípadě některá z pohledu většiny Sněmovny sporná rozhodnutí vlády i zrušit. Babiš by pak klidně mohl svoji vládu řídit jako firmu. Ovšem nikoli jako firmu, jejíž je jediným vlastníkem, ale jako firmu, v níž je s 30% sice největším , nikoli však jediným akcionářem. Prostě by musel poslouchat Sněmovnu stejně, jako představenstvo ve firmě musí poslouchat příkazy dozorčí rady. Dozorčí rada je zástupce akcionářů stejně, jako jsou poslanci zástupci voličů. Nepřátelské převzetí ČR Agrofertem, před nímž řada komentátorů varuje, by tak mohlo být zažehnáno.
Takto by poslanci mohli účinně zabránit vládě v reorganizaci bezpečnostních sborů, která by měla podobu „agrofertizace“ policie a dalších orgánů činných v trestním řízení. Čehož se mnoho lidí obává. Poslanci by jedním usnesením o zákazu zadávání státních zakázek Agrofertu mohli vyřešit i Babišův střet zájmů, který se neúspěšně pokoušeli řešit zvláštním zákonem v minulém volebním období. Většina poslanců nebo senátorů – a klidně i opozičních – by vládu mohla účinně úkolovat i ve věcech týkajících se EU. Vládě by takto mohlo být zakázáno přijímání imigrantů. Ale také blokování rozhodnutí orgánů EU o zrušení povinného přimíchávání biopaliv z řepky do pohonných hmot.
Obavy z dlouhotrvajícího vládnutí menšinové vlády bez důvěry veřejně prezentovala ODS. Předseda jejího poslaneckého klubu, Zbyněk Stanjura, při té příležitosti avizoval možnost legislativní úpravy pravomocí vlády bez důvěry. ODS by jí chtěla odebrat rozhodování o všech věcech, které nemají charakter „údržby rutinního chodu státu“. A hlavně zakázat všechna strategická nebo zásadní rozhodnutí. Všechny tyto požadavky popsaných šest vět zcela naplňuje. Ovšem nikoli jen ve vztahu k menšinové vládě nebo k vládě bez důvěry.
Popsaná úprava by mohla být použitelná i v případě „normální“, či většinové vlády, která má důvěru Sněmovny. Mohla by vést k nastolení větší rovnováhy mezi vládou a Parlamentem. Naše státní zřízení je Ústavou konstruováno jako parlamentní demokracie. Vláda se podle Ústavy ze své činnosti má zodpovídat Poslanecké sněmovně. Poslanci však fakticky nemají možnost vládu účinně kontrolovat, nebo jí úkolovat. Dokud usnesení Sněmovny nejsou pro vládu právně závazná, tak mají charakter „dopisu tetě“. Vláda si s nimi klidně může bez obav i tapetovat toaletu ve Strakově akademii. Poslanci dnes mají jen jedinou – a to krajní – možnost, jak na vládu vyvíjet v rámci své kontrolní pravomoci účinný tlak. A tou je hrozba odepření důvěry vládě, respektive vyslovení nedůvěry vládě. Na vládu bez důvěry však už žádné páky nemají.
K čemu to v praxi vede? Ke vzniku „kočkopsových vlád“. Často navíc vzniklých i za pomocí „přeběhlíků“. Pro koaliční formace zahrnující v sobě např. ODS, lidovce a Zelené, což byl případ druhé vlády Mirka Topolánka, která v roce 2007 získala důvěru Sněmovny, nějak neumím najít jiné pojmenování než „kočkopes“. Vždyť co má společného v oblasti programu ODS se Stranou zelených? Nejvyšší představitelé těchto stran měli společnou touhu vládnout. Ale každý měl jinou představu o tom, co by vláda měla dělat. V praxi tak společné vládnutí představovalo neustálé boje nejen vlády s opozicí, ale i vládních stran mezi sebou. ODS se sice podařilo zavést cosi jako „rovnou daň“, která ovšem v modifikaci dle Miroslava Kalouska (tehdy KDU-ČSL) nebyla tou rovnou daní, která měla všem lidem snížit daně, jak to ústy Vlastimila Tlustého před volbami slibovala ODS. Zeleným se podařilo zavést podporu biopaliv a slunečních a větrných elektráren. Ovšem tyto zákony byly schváleny ještě za první menšinové vlády premiéra Mirka Topolánka, která důvěru Sněmovny neměla. Fakticky tedy Zelení své angažmá ve vládě pojímali jako blokaci zrušení těchto zvýhodnění. Což ODS formou zvláštní daně na solární elektrárny provedla v dalším volebním období, když Zelení z Parlamentu zmizeli. Spokojený s tou vládou nebyl pořádně nikdo. Ani voliči vládních stran, či dokonce ani většina poslanců. Zelení poslanci nebyli nespokojení s tím, že nebyl zaveden zákaz víkendové jízdy kamionů. Část z nich i s postojem vlády ve věci umístění amerického radaru v Brdech. Poslanci za ODS, která se vždy profilovala jako strana hájící zájmy podnikatelů, byli nespokojeni jak s kalouskovou podobou „rovné daně“, tak i s řadou opatření, s nimiž vláda souhlasila v rámci EU. Snad nejvíce se to projevovalo při schvalování Lisabonské smlouvy. Vláda se prakticky neustále potácela na hranici pádu. Při schvalování vládních návrhů zákonů a hlasování o pozměňovacích návrzích se vládě dařilo držet jednotu často jen s pomocí hrozeb typu „tady někdo půjde bručet…“, jimž vstoupil do dějin tehdejší ministr vnitra Ivan Langer (ODS). Těžko se divit, že „slepencová“ vláda nakonec padla. Rebely u Zelených se sice podařilo donutit k hlasování proti pozměňovacímu návrhu o zákazu jízdy kamionů o víkendu. I Lisabonská smlouva nakonec byla schválena i přes odpor tehdejšího prezidenta a zakladatele ODS Václava Klause a rebelů v řadách ODS. Nakonec však rebelové z ODS krátce na to vládu položili, když hlasovali pro opoziční návrh na vyslovené nedůvěry vládě. A to dokonce během českého předsednictví v Radě EU.
O mnoho lépe se nevedlo ani vládě premiéra Petra Nečase (ODS) v letech 2010–2013. Taky byla složena ze stran, která v programové oblasti neměly mnoho společného. Věci veřejné si v ní na ODS dokázaly vynutit schválení řady tzv. „protikorupčních“ zákonů, které se v praxi ukázaly jako velmi problematické. Za všechny stačí uvést zákon o veřejných zakázkách, který zavedl jako jediné vyhodnocovací kritérium nejnižší cenu, místo nejvýhodnějšího poměru cena/výkon. TOP09 si zase přes odpor části koaličních poslanců vynutila v rámci balíčku úsporných opatření provedení změn rozpočtového určení daní, které pěkně pustilo žilou větším městům, v nichž vládla ODS, ve prospěch některých malých vesnic, v nichž vládli zástupci Starostů. I tato vláda skončila předčasně. Do politického záhrobí jí paradoxně pomohly bezpečnostní složky, které za jejího úřadování dostaly řadu nových či silnějších pravomocí. Napřed s jejich pomocí byli pacifikování vlastní neposlušní poslanci, aby si pak policejní komando přišlo na Úřad vlády i pro premiéra.
Totéž v bledě oranžovém platí i pro koaliční vládu ČSSD, lidovců a Unie svobody. V jednom volebním období 2002–2006 vláda padla dokonce dvakrát. I soudržnost této „kočkopsové“ koalice byla udržována zřejmě vydíráním a výhružkami za pomoci bezpečnostních složek. Víkendové návštěvy premiéra Vladimíra Špidly v sídlech českých zpravodajských služeb nakonec neunikly ani pozornosti novinářů. Stejně jako Špidlova záliba ve čtení přepisů odposlechů. A tím se dostáváme k zásadní otázce: Lze tuto praxi ještě vůbec nazvat parlamentní demokracíí? Tedy režimem, v němž má parlament vládu kontrolovat. Myslím si, že situace, kdy vláda vydírá poslance i s pomocí bezpečnostních sborů, jen aby si ještě chvíli udržela důvěru Sněmovny a vládla dál, se od původní myšlenky hodně vzdaluje.
Logicky se nabízí otázka, jestli je k zajištění řádného chodu země a demokratického charakteru státu opravdu nezbytně nutné, aby vláda mohla vládnout pouze, pokud má důvěru Sněmovny. ČR tuto ústavní konstrukci převzala po bývalém Československu, které se zase při tvorbě prvorepublikové ústavy inspirovalo u západoevropských zemí. Není to přitom jediný myslitelný demokratický model vládnutí. V USA jsou výkonná a zákonodárná moc na sobě více nezávislé. A přitom se více kontrolují. Prezident USA, jakožto šéf vlády, je volen v přímé volbě. A odděleně jsou voleni členové Kongresu. Prezident si jmenuje vládu a ta už pak nemusí žádat o důvěru Kongres. A přesto nikdo nepochybuje o tom, že USA jsou demokratickou zemí.
V západní Evropě model vlád s důvěrou parlamentu vznikal postupně. A v podstatě jako výsledek mocenského soupeření panovníků s parlamenty. Parlamenty a jejich předchůdci v podobě zemských sněmů nebo generálních stavů původně takovou pravomoc vůbec neměly. Stejně jako neměly moc zákonodárnou. Králové je mnoho století svolávali pouze v případě, kdy potřebovali jejich souhlas s vypsáním daní nebo vyhlášením války. A to také kvůli penězům. Zákonodárnou moc si parlamenty a jejich předchůdci vymohly na panovníkovi krůček po krůčku. Napřed jako spolurozhodování. Král se často výměnou za peníze z daní od 16. století zavazoval nevydávat další zákony bez souhlasu zemského sněmu. Do té doby si král vydával zákony, jak chtěl. A jen občas se jej podařilo stavům donutit k odvolání zákona – jako v případě zákoníku Majestas carolina vydaného Karlem IV. Teprve v době, kdy u nás vládl Rudlolf II. se o podobě zákonů král začal dohadovat se šlechtou a zástupci měst. Společně pak hledali nějakou pro obě strany přijatelnou podobu zákonů. Což lze považovat za jakousi zákonodárnou moc. Schvalování státních rozpočtů parlamentem pak vzniklo až po vlně státních bankrotů v 18. století. Stavy si tuto pravomoc na panovnících vynutili výměnou za pomoc při sanaci státní kasy. Teprve po další vlně rozpočtových problémů souvisejících s nákladnými napoleonskými válkami si parlamenty v 19. století vynutily pravomoc schvalovat vládu. Někde ve formě hlasování o důvěře vládě jmenované panovníkem. A někde dokonce ve formě schvalování každého ministra zvlášť. Tento model byl převzat do tvorby Evropské komise, kde každý komisař navržený členským státem musí sám získat důvěru Evropského parlamentu. Až úplně na závěr pak vznikl princip sestavování vlád z politických stran, které uspěly v parlamentních volbách. Až dokonce 19. století a někde ještě i ve 20. století, byla vláda jmenována panovníkem z řad jeho oblíbených spolupracovníků. Možností jak sytém uspořádat je samozřejmě více.
V souvislosti s posílením kontrolních pravomocí Sněmovny – popsaných v oněch šesti větách -lze samozřejmě diskutovat i o otázce mechanismu vzniku vlády. A případně i nutnosti podmínky aby vláda požívala důvěru Sněmovny. V systému, kdy by Parlament mohl vládu úkolovat, nebo některé její kroky i zneplatnit, by zákonodárci bez rizika nástupu diktatury mohli klidně zrušit proceduru tří pokusů o sestavení vlády a jejího získání důvěry Sněmovny. Mechanismus by mohl být upraven tak, že v článku 68 by odstavec 2 nově zněl: „Prezident republiky jmenuje předsedu vlády na návrh předsedy poslaneckého klubu politické strany, která ve volbách získala nejvyšší počet hlasů“. V souvislosti s tím by pak mohl být upraven v článku 68 i odstavec 5. A to tak, aby se nerozlišovalo, jestli prezident republiky jmenuje členy vlády, která se jako celek jde ucházet o důvěru, nebo zda jde o výměnu ministrů. Odstavec by mohl znít jednoduše tak, že „Prezident republiky na návrh předsedy vlády jmenuje a odvolává ostatní členy vlády a pověřuje je řízením ministerstev nebo jiných úřadů“. O něco podobného se již jednou pokoušely společně ODS a ČSSD v rámci pokusu o novelu Ústavy předložené na základě dohody označované jako opoziční smlouva. Na jejím základě vládla v letech 1998–2002 menšinová jednobarevná vláda ČSSD, jejímž předsedou byl dnešní prezident Miloš Zeman. Její vznik umožnila na základě opoziční smlouvy ODS, když při hlasování o důvěře její poslanci opustili jednací sál, čímž po poklesu kvóra vládě umožnili získat důvěru. Už tehdy se mezi dnešním prezidentem Milošem Zemanem a jeho předchůdcem Václavem Klausem – a jejich ústavními specialisty – diskutovala možnost uzákonit v Ústavě právo vítěze voleb na sestavení vlády. A hlavně způsob jak řešit situace, kdy vítěz nemá k sobě kompatibilní koaliční partnery, s nimiž by získal většinu ve Sněmovně. Tato situace se přihodila nejen ČSSD v roce 1998, ale i ODS o dva roky dříve. Druhá vláda Václava Klause, v niž byli kromě ODS zastoupeni i lidovci a ODA měla dohromady pouze 98 hlasů. A nikdo jiný s nimi do vlády jít nechtěl. A popravdě řečeno oni ani nikoho jiného mezi sebe nechtěli. Už tehdy situaci zachránila nepsaná opoziční smlouva, kdy ČSSD umožnila vznik vlády odchodem z jednacího sálu při hlasování o důvěře. I tato vláda však padla po rozkolu uvnitř ODS, kdy se část poslanců původně zvolených za největší vládní stranu „trhla“ a vytvořila novou politickou stranu Unie svobody. Tehdejší prezident Václav Havel po tzv. Sarajevském atentátu ani nečekal na hlasování o vyslovení nedůvěry vládě a jmenoval úřednického premiéra Josefa Tošovského. Čímž vyrobil ústavní krizi. Tošovského úřednická vláda sice důvěru Sněmovny získala, nicméně Sněmovna krátce na to zvláštním ústavním zákonem zkrátila své funkční období a prezidenta republiky přinutila vyhlásit předčasné parlamentní volby.
Když si takto zrekapitulujeme osudy všech vlád od založení ČR, tak snadno můžeme dojít k závěru, že stávající uspořádání není příliš stabilní a ani nepomáhá formovat politiku podle zájmu občanů vyjádřeného ve volbách. Za v podstatě jedinou standartní vládu, která ještě fungovala na principech zakotvených v Ústavě, lze považovat první vládu Václava Klause v letech 1992/3-1996. I uvnitř této vlády samozřejmě existovaly rozpory, např. mezi lidovci, tehdy vedenými Josefem Luxem a ODS premiéra Klause. Třeba o způsob finanční podpory zemědělství. Všechny tři strany tehdejší koalice ODS+KDU-ČSL+ODA však spojoval zájem na rychlé privatizaci státních podniků a liberalizaci zahraničního obchodu. Tento program dokázal vládu udržet pohromadě po celé funkční období. V období druhé Klausovy vlády už se přiostřující spory koaličních partnerů nemalou měrou podílely i na pozdějším pádu vlády.
Když vezmeme v úvahu fakt, že odcházející vláda premiéra Bohuslava Sobotky, dovládla do konce volebního období jen díky tomu, že prezident republiky nepřijal demisi, kterou mu přinesl předseda vlády, tak nám vyjde, že za celých 24 let existence ČR jsme měli pouze dvě stabilní vlády. A to jedna z nich vznikla na základě opoziční smlouvy, která je dodnes vydávána za anomálii. Andrej Babiš tedy není první problém, který odhaluje slabiny našeho ústavního uspořádání. Mohl by však být tím faktorem, který způsobí vypracování a schválení nového funkčnějšího a demokratičtějšího řešení.
