Verdikt emeritního ústavního soudce: Střet zájmů není překážkou pro jmenování Babiše premiérem

Po středečním setkání prezidenta s předsedou hnutí ANO Kancelář prezidenta republiky napsala: „Prezident nadále požaduje, aby Andrej Babiš do jmenování předsedou vlády veřejně oznámil, jakým způsobem hodlá vyřešit svůj konflikt zájmů.“

Petr Pavel předsedovi hnutí zdůraznil, že jako prezident musí dostát svému slibu zachovávat Ústavu, proto chce, aby bylo zřetelné, jakým konkrétním způsobem Andrej Babiš splní své ústavní a zákonné povinnosti. V opačném případě by podle jeho názoru už jmenováním vznikalo podezření, že prezident zakládá neústavní stav.

Hrad se odkazuje na závazný nález Ústavního soudu z roku 2020. Jeho rozhodnutí prý výslovně ukládá prezidentovi, aby při zvažování, koho jmenovat předsedou nebo dalším členem vlády, přihlížel k možnému vzniku střetu zájmů a možnostem jeho řešení.

„Ústavní soud zároveň obecně zdůraznil, že všichni členové vlády mají zastávat svou veřejnou funkci tak, že se ani navenek nebudou jevit ve střetu zájmů. Tento požadavek na transparentnost vyplývá z ústavního principu demokratické republiky a umožňuje veřejnosti kriticky hodnotit, zda jsou veřejné funkce skutečně vykonávány ve veřejném zájmu, jak vyžaduje Ústava,“ zveřejnil Hrad.

Takové požadavky se snadno kladou a píší. Jinou věcí však je, zda mají skutečně oporu v Ústavě, zákonu a odkazovém nálezu Ústavního soudu.

Požadavek Hradu versus realita zákonů

Ústava ve formulaci slibu člena vlády obsahuje jeho závazek nezneužít svého postavení (čl.69 odst. 2). Navazující ústavní ustanovení stanoví, že člen vlády nesmí vykonávat činnosti, jejichž povaha odporuje výkonu jeho funkce, přičemž podrobnosti stanoví zákon (čl. 70). Tím je zákon o střetu zájmů, který upravuje povinnost veřejných funkcionářů vykonávat svoji funkci tak, aby nedocházelo ke střetu mezi jejich osobními zájmy a zájmy, které jsou povinni z titulu své funkce prosazovat nebo hájit, a též omezení některých činností veřejných funkcionářů [§ 1 písm. a) a c)].

Podle zákona je veřejný funkcionář povinen zdržet se každého jednání, při kterém mohou jeho osobní zájmy ovlivnit výkon jeho funkce, přičemž dojde-li ke střetu řádného výkonu funkce ve veřejném zájmu se zájmem osobním, nesmí veřejný funkcionář upřednostňovat svůj osobní zájem před zájmy, které je jako veřejný funkcionář povinen prosazovat a hájit (§3 odst. 1 a 2). Veřejnými funkcionáři jsou ti, kdo jsou uvedeni v § 2 zákona.

Co říká Ústava a zákon o střetu zájmů?

Ústavní i zákonná úprava tedy stanoví povinnost nezneužít postavení (např. z důvodu existence střetu zájmů) teprve pro osobu, která je členem vlády, nikoli pro kandidáta na tuto funkci. To se týká i zákazu výkonu činností neslučitelných s výkonem funkce člena vlády.

Konkrétně pak § 4 odst. 1 zákona stanoví, že člen vlády nesmí a) podnikat nebo provozovat jinou samostatnou výdělečnou činnost, b) být členem statutárního orgánu, členem řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu právnické osoby, která podniká, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak, a c) být v pracovněprávním nebo obdobném vztahu nebo ve služebním poměru, nejde-li o vztah nebo poměr, v němž působí jako veřejný funkcionář.

Správa majetku není zakázaná činnost

Dále pak v § 4 odst. 2 zákon o střetu zájmů stanoví, že toto omezení (tj. omezení podle § 4 odst. 1) se nevztahuje na správu vlastního majetku a na činnost vědeckou, pedagogickou, publicistickou, literární, uměleckou nebo sportovní, nejde-li o vlastní podnikání v těchto oborech.

Člen vlády tak smí vlastnit i podíl v obchodní společnosti (libovolně velký), neboť správa vlastního majetku je z omezení stanovených v § 4 odst. 1 zákona vyňata. Zákon o střetu zájmů pouze omezuje tuto obchodní korporaci tak, že pokud podíl člena vlády v ní představuje alespoň 25 % účasti společníka v obchodní společnosti, nesmí se tato obchodní společnost účastnit zadávacích řízení podle zákona upravujícího zadávání veřejných zakázek a nesmí jí být pod sankcí neplatnosti zadána ani zakázka malého rozsahu (§ 4b zákona), a dále že nesmí být takové obchodní společnosti poskytnuta dotace nebo investiční pobídka (§ 4c zákona).

Slovy nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 4/17, na který zjevně poukazuje Kancelář prezidenta republiky, jde o úpravu „eliminace případné přítomnosti takového soukromého (osobního) zájmu uložením povinností jiným subjektům práva, které však samy přímo ve střetu soukromého a veřejného zájmu ve smyslu zákona o střetu zájmů nejsou“ (bod 122).

Tím, že Andrej Babiš vlastní 100 % listinných akcií v obchodní společnosti AGROFERT, a. s., popř. v jiných obchodních společnostech, se do střetu zájmů nedostane ani v případě, že bude jmenován předsedou vlády a podíly v těchto společnostech si nadále ponechá.

Jak Ústavní soud správně v nálezu uvedl, „tento zákon nevylučuje z výkonu veřejných funkcí občana na základě samotného majetku (jako je tomu v případě tzv. majetkového cenzu), a to ani v případě jím vykonávaných ‚činností‘, které jsou s majetkem spojeny (tj. ucházení se o veřejné zakázky, získávání dotací či investičních pobídek či působení v mediální oblasti)“ (bod 133).

Zdůraznil rovněž, že „zákon o střetu zájmů má povahu speciálního zákona z hlediska výkonu veřejné moci, proto je vyloučen (s ohledem na omezující povahu jeho ustanovení) výklad rozšiřující, nebo dokonce použití analogie s jinými právními předpisy“ (bod 126; viz i bod 117).

Stanoví-li pak zákon o střetu zájmů v § 4 odst. 3, že „veřejní funkcionáři uvedení v odstavci 1 jsou povinni činnosti tam uvedené“ (tj. podnikání, členství v orgánech podnikajících právnických osob a pracovněprávní či obdobný vztah nebo služební poměr) ukončit bez zbytečného odkladu poté, co začali vykonávat svou funkci, nejpozději však do 30 dnů ode dne zahájení výkonu funkce, jde opět o ukončení jen těch činností, na něž nedopadají výjimky dle § 4 odst. 2, tzn. správu vlastního majetku členové vlády ukončovat samozřejmě nemusejí.

Jen podnikání, členství v orgánech podnikajících právnických osob a pracovněprávního či obdobného vztah nebo služebního poměru se pak týká i další věta v § 4 odst. 3 zákona, podle níž není-li k ukončení (takové) činnosti z důvodů nezávislých na vůli veřejného funkcionáře možné dodržet lhůtu uvedenou v předchozí větě (tj. lhůtu vymezenou slovy „bez zbytečného odkladu … nejpozději však do 30 dnů ode dne zahájení výkonu funkce“), veřejný funkcionář (člen vlády) o této skutečnosti v dané lhůtě informuje evidenční orgán (Ministerstvo spravedlnosti) a provede všechna potřebná opatření směřující k ukončení činnosti. Ustanovení zvláštních právních předpisů tím nejsou dotčena.

Čtěte také: Víte, co je „lex Babiš“? Ne, opravdu to není zákon o střetu zájmů, skutečnost je daleko „mrazivější“

Povinnost nastává až po jmenování

Ústavní ani zákonná úprava tedy vůbec neupravuje nějaká „preventivní“ opatření, která by musel činit kandidát na funkci předsedy či člena vlády ještě předtím, než se jím stane. Zákon o střetu zájmů naopak umožňuje, aby si člen vlády uspořádal své poměry v určitých zákonných lhůtách po jmenování do funkce (bez zbytečného odkladu, resp. do 30 dnů, popř. i v době po uplynutí 30 dnů, když uvedení svých poměrů do souladu se zákonem nemůže ovlivnit), a to výlučně jen u těch činností (podnikání, členství, poměrů), které podle zákona nesmí vykonávat.

To potvrdil i Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 4/17, v němž uvádí: „Právní předpisy České republiky nikomu předem nebrání ucházet se o volenou nebo jinou veřejnou funkci z důvodu možného střetu zájmů založeného na majetku nebo provozování určité činnosti; nestanoví tedy předem, že se o ni vůbec nelze ucházet z důvodu střetu zájmů či vzniku neslučitelnosti funkcí. V takovém případě by sporné otázky musely být vyřešeny dříve, než by k volbě nebo jmenování došlo. Naopak stanoví, že o veřejnou funkci se při splnění dalších podmínek (věk, občanství, vzdělání, odbornost, praxe atd.) může ucházet každý s tím, že případný vznik neslučitelnosti nebo střetu zájmů bude řešen až v případě, že veřejnou funkci nabude“ (bod 116 odůvodnění).

Odkaz na Ústavní soud nesedí

Tento nález sice obsahuje formulaci, podle níž „(…) je i povinností prezidenta republiky přihlížet při zvažování, koho jmenovat předsedou vlády (a poté jejími členy), k tomu, zda jmenováním může takový (zejména neřešitelný) střet vzniknout a zda bude moci být řešen postupem, který Ústava, popř. zákon (zejména zákon o střetu zájmů), předvídá“ (bod 197), na niž se odvolává Kancelář prezidenta republiky. Co ale znamená ono přihlížení při zvažování v souvislosti s výkonem prezidentovy pravomoci jmenovat předsedu a další členy vlády?

Podle Ústavního soudu „má být vláda obsazena osobami, od kterých lze očekávat, že se budou své funkci věnovat ‚na plný úvazek‘, půjde o osobnosti celistvé (s integritou), takže nebudou ‚rozpolceny‘ při plnění úkolů ve veřejném zájmu, jehož význam si uvědomují, ve vztahu ke státu budou náležitě ‚loajální‘ (…), nebudou nejen ve střetu zájmů, ale budou svou veřejnou funkci zastávat tak, že se ani ve střetu zájmů nebudou navenek jevit“.

Tato věta pak pokračuje slovy: „za tím účelem budou pravidelně oznamovat skutečnosti, které jsou potřebné pro posouzení, zda tato pravidla dodržují, a v případě pochybností se podrobí procedurám, ve kterých bude plnění pravidel zákona o střetu zájmů prověřováno, a podrobí se rozhodnutím z nich vzešlým, nevyvodí-li z jinak neřešitelné situace závěry již samy“ (bod 88).

Z těchto hledisek zjevně nejsou dány důvody k pochybám, zda Andrej Babiš, jehož prezident pověřil jednáním o sestavení vlády, splňuje ústavní a zákonné podmínky ke jmenování předsedou vlády.

Z kontextu nálezu se přitom jasně zjevuje, že absence střetu zájmů – jak výše uvedeno – k právním podmínkám pro ustanovení do jmenované funkce nepatří, jak potvrdil Ústavní soud i v bodu 140 nálezu, kde „zdůrazňuje to, co již bylo uvedeno výše v jiné souvislosti; aby mohl nastat stav střetu zájmů či neslučitelnosti, musí být nejdříve někdo do veřejné funkce ustanoven (zvolen nebo jmenován). Podmínky pro ustanovení do veřejné funkce proto de lege lata nelze ztotožňovat s podmínkami pro výkon veřejné funkce, kterou někdo nabyl, popř. se jí ujal.“

Prezident není strážcem ústavnosti

Jelikož je Česká republika demokratickým právním státem (čl. 1 odst. 1 Ústavy), platí také pro prezidenta republiky to, co pro jiné orgány veřejné moci, totiž že může státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).

V inauguračním projevu prezident republiky Petr Pavel uvedl, že „role prezidenta je nejtěžší právě tam, kde končí rozsah jeho pravomocí.“ Ústava ani zákony prezidentu nesvěřují pravomoc posuzovat, zda kandidát na funkci předsedy či člena vlády je nebo není ve střetu zájmů, ostatně není k tomu ani vybaven právními nástroji, jimiž by to mohl zjistit.

K evidenci a rozhodování ve věci střetu zájmů členů vlády jsou povolány jiné státní orgány – Ministerstvo spravedlnosti jako evidenční orgán a ústřední orgán státní správy pro střet zájmů, jež rozhoduje i o přestupcích [§ 11 odst. 5 tzv. kompetenčního zákona, § 23 odst. 1 písm. a), odst. 3 písm. b) zákona o střetu zájmů], popř. soudy.

Ani plněním povinnosti zachovávat Ústavu a zákony, plynoucí z prezidentova slibu, se z něj nestává orgán ochrany ústavnosti – tím je Ústavní soud (čl. 83 Ústavy). Jeho výslovnou a přední ústavní povinností je po demisi vlády jmenovat nového předsedu vlády a na jeho návrh ostatní členy vlády [čl. 62 písm. a), čl. 68 odst. 2 Ústavy].

Neboť – jak opět uvedl Ústavní soud v citovaném nálezu –„Poslanecká sněmovna složená na základě výsledku voleb pak následně legitimuje vládu k výkonu funkce (nikoli prezident jako jmenovací orgán)“ (bod 115). Starost o to, že „by už jmenováním (Andreje Babiše) vznikalo podezření, že prezident zakládá neústavní stav“ ve světle ústavní i zákonné úpravy, jakož i judikatury Ústavního soudu, tak není na místě.

*

Radovan Suchánek – autor je advokát, člen katedry ústavního práva Právnické fakulty Univerzity Karlovy a emeritní soudce Ústavního soudu., INFO.cz